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關于我市新型城鎮化發展情況的調研報告

發布日期:2021-12-15   
          新型城鎮化是貫徹新發展理念、推動高質量發展的重要載體,也是加快建強省際區域中心城市、確保高質量建設現代化三門峽、確保高水平實現現代化三門峽的強勁動力。為進一步研究探索我市新型城鎮化發展思路,為市委、市政府提供參考決策,按照政協年度工作安排,自6月份開始,市政協組織部分委員和相關部門及專家,通過聽取匯報、實地察看、組織座談、微信和網絡征求意見等形式,全面了解了我市新型城鎮化發展現狀,總結經驗,查找問題,提出了意見和建議。現將調研情況報告如下:
          一、基本情況
          城鎮化是現代化的必由之路,也是鄉村振興和區域協調發展的有力支撐。近年來,市委、市政府高度重視和積極推進城鎮化建設,認真貫徹落實中央和省委關于新型城鎮化建設的一系列決策部署,著眼探索不以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價的科學發展路子,增強城市向心力,釋放縣域新活力,新型城鎮化建設步伐明顯加快。第七次全國人口普查結果顯示,全市常住人口2034872人,城鎮人口1165164人,城鎮化率57.26%。
       (一)市域城鎮布局不斷優化。按照國土空間開發保護原則,劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線,科學布局市域生態、生產、生活空間,不斷優化城市形態和空間布局。規劃提標。2019年5月,我市啟動了國土空間總體規劃編制工作,確定中國城市規劃設計研究院、河南省國土資源調查規劃院為規劃編制單位。截至目前,高鐵南站以南片區城市設計已審議通過,仰韶大道沿線城市設計已編制完成并形成評審成果,中心城區總體城市設計正在進行方案編制階段,舊城改造(8.7平方公里)控制性詳細規劃、高鐵南片區控制性詳細規劃正在編制,城鄉一體化示范區控制性詳細規劃編制正在進行方案深化階段。建設提質。按照《河南省建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制的實施辦法》要求,結合我市人均城鎮用地水平和城鎮規模現狀,按照湖濱區人均100平方米,義馬市、澠池縣、靈寶市、陜州區、盧氏縣人均85平方米標準,確定進城落戶人口城鎮新增建設用地。利用城鄉建設用地增減掛鉤政策,鼓勵進城農民進行宅基地復墾來擴充城市建設用地規模,保障非戶籍人口城市落戶建設用地指標需求。2019年至2021年6月,審批通過28個批次增減掛鉤實施規劃項目,保障用地3860.403畝。
       (二)農業人口市民化進程加快。2019年,我市出臺了《推動非戶籍人口在城市落戶實施方案》,從多方面加快非戶籍人口在城市落戶。深化戶籍制度改革,全面放開城鎮落戶政策,戶籍遷入制度實行不限制、不審批、不設條件,以“個人自愿”為原則,申請辦理即可遷入。完善“人地錢”掛鉤機制,出臺《關于推進縣域經濟高質量發展的實施意見》,根據不同時期農業轉移人口數量規模、不同地區和城鄉之間農業人口流動變化、各級城市農業轉移人口市民化成本差異等,對縣(市、區)轉移支付規模和結構進行動態調整。加快推進《三門峽市居住證實施辦法》實施,推進居住證制度覆蓋全部未落戶城鎮常住人口,切實保障居住證持有人享有國家規定的各項基本公共服務和辦事便利。據統計,2020年城鎮新增就業人員4.09萬人。與2010年第六次全國人口普查相比,城鎮人口比重上升了13.27個百分點。
       (三)綜合承載能力持續提升。結合全市發展規劃,以文化城市、智慧城市、海綿城市建設為重點,統籌推進城市地上建設和地下建設、城市發展和民生改善,加快城鎮擴容提質,逐步實現城鄉居民學有所教、勞有所得、住有所居、病有所醫、老有所養。推進城市暢通。升級改造和治理維護城市道路,市區道路總長達165公里,城市路網密度達到8.3公里/平方公里。有序推進污水垃圾處理設施和供水、供暖、供氣等城市公用事業建設,市區供水面積達到35平方公里,天然氣管網總長達到350公里,實現了城區天然氣管網全覆蓋;“十三五”以來,集中供熱新建管網97公里,新增供暖入網面積680萬平方米,實現集中供熱主管網全覆蓋。國道310南移項目全線貫通,浩吉鐵路、芮寶高速建成通車,生態水系連通工程建成通水。積極探索“自主可控可持續”的市縣一體化新型智慧城市建設新路子,“兩平臺、三中心、三聯網、多應用”建成運行,“線上三門峽”APP、移動OA辦公、“互聯網+政務服務”、“12345”政務服務熱線等40多個場景應用加速上線,實現了城鎮資源和信息的暢通共享。加快城市更新。推進中心城區臟亂差棚戶區改造,適度推進老城區改造,同步搞好配套基礎設施和公共服務設施建設。2020年全市棚戶區改造計劃基本建成安置房8613套,完成投資51.9021億元。2020年全市計劃改造253個老舊小區,涉及2.37萬戶居民,截止目前已完成2.13萬戶,占比90%,累計投資2.95億,2021年新開項目114個小區,涉及0.95萬戶,已全部開工。截止目前,我市保障性住房涉及家庭11194戶32883人,其中城市外來務工家庭651戶1751人;公共租賃住房廉租住房22677套,保障人口6.3萬人,基本解決了城市低收入家庭的住房問題。完善公共服務。擴充城鎮義務教育資源,堅持“兩為主”(以流入地政府為主、以公辦學校為主)的原則,落實和完善農業轉移人口隨遷子女就地入學政策。2020年,全市義務教育階段招收非戶籍人口隨遷子女6695人。嚴格落實城鄉居民基本養老保險政策要求,完善城鄉居民基本醫保制度,規范關系轉移接續手續和簡化備案流程,確保參保人能跨地區連續參保。
       (四)城鄉融合發展梯次推進。推進以人為核心的新型城鎮化,增強城市向心力,釋放縣域新活力。城鄉經濟多元發展。中心城區堅持以城聚產、以產興城的原則,充分集聚商貿、金融、文化、旅游等城市服務功能,建設宜業宜居的現代化新城。各縣(市、區)傳統產業提質增效,黃金、鋁、煤三大支柱產業實現脫胎換骨式改造,持續向產業鏈價值鏈高端延伸。鄉村經濟方面,依托丘陵山地先天自然條件,突出發展蘋果、中藥材、食用菌等特色農產品;培育現代農業經營體系,形成以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現代農業經營體系;鼓勵各類旅游特色村、休閑觀光園區、特色生態旅游示范鎮探索創新,發揮典型帶動作用,推進鄉村經濟提檔升級。截至目前,我市已成功創建省級文化產業示范園區1個、省級文化產業示范基地8個、省級文化產業特色村1個、省級夜間文旅消費集聚區1個、省級中醫藥康養旅游示范基地1個。2020年,城鎮居民人均可支配收入32789元,增長1.9%;農村居民人均可支配收入16740元,增長7.0%。城鄉要素合理配置。人才方面,堅持和完善向重點鄉村選派駐村第一書記和工作隊制度,探索合資、合作、投資入股等方式引進培育高層次研發機構、研發人才,助推農村集體經濟產業升級;建立突出資金扶持,加大創業補貼力度,2021年設立引進人才獎補資金5000萬元。土地方面,開展土地承包延長30年登記頒證工作;按照“放管服”改革要求,對農村集體建設用地審批進行全面梳理,簡化審批審核程序,下放審批權限。資金方面,制定《三門峽保險業2021年高質量服務鄉村振興指導意見》,組織召開“金融服務全面推進鄉村振興座談會”,從完善金融服務體系、提升普惠授信覆蓋率、加大“三信”評定力度等方面,破解新型農業經營主體融資難題,推動金融資本聚焦服務鄉村振興戰略實施。公共資源普惠共享。教育方面,以縣為單位謀劃行政區域內中小學規劃,全市義務教育階段大班額比例為0.98%,超大班額已全部消除;在全市開展中小學教師“縣管校聘”試點改革,預計三年內分批次完成;落實鄉村教師生活補助、班主任津貼、地方教齡津貼和住房等待遇;發展“互聯網+教育”,均衡城鄉教育水平。醫療衛生方面,出臺了《三門峽市基層醫療衛生機構建設三年行動計劃(2020-2022年)實施方案》,目前,全市每個鄉鎮均有1所公辦衛生院;健全公共衛生應急管理體系,做好疫情檢測、分析和處置工作;加強市、縣兩級衛生健康部門職業健康監管機構建設,實施重點防治項目監測;完善市級三級醫院與縣醫院對口幫扶和遠程醫療機制,實行差別化醫保支付政策,推動分級診療制度落實。文化方面,推進公共數字文化平臺建設,開展“文化志愿鄉村行”活動,健全城鄉公共文化服務體系。
          二、存在問題

          近年來,我市在新型城鎮化發展上作出了很大努力,也取得了較好成績。據第七次全國人口普查統計,我市的城鎮化率略高于全省55.43%的平均水平,但低于全國63.89%的平均水平。對標“推進以人為核心的新型城鎮化”要求,我市的新型城鎮化進程還存在一些現實困難和問題。
       (一)規劃引領作用不足。新型城鎮化建設缺少一個功能定位準確、發展方向明確的宏觀指導性規劃,總體規劃、相關專項規劃及城市特色研究進展不夠快,無法為新型城鎮化建設提供科學的規劃指導。縣域鄉鎮的規劃中功能分區不夠清晰,學校、幼兒園、醫院、便民市場布局有待改進;規劃偏向大而全,沒有結合各自的地域特色和文化優勢,街景設計、重要地段和重要建筑物的設計趨于雷同,缺乏特色。
       (二)城鎮集聚效應不受大城市虹吸效應等因素影響,我市常住人口比第六次全國人口普查減少了19.9萬人,人口分布較為分散。中心城區常住人口數量明顯偏少,吸納周邊人員定居、就業的能力不足,對周邊城鎮的輻射帶動能力有限;行政型、資源型城鎮居多,綜合服務型城鎮少,多數縣域中心城鎮發育水平較低、服務功能較弱,集聚產業和人口功能不足,輻射帶動功能不強;多數建制鎮過弱過小,人氣不足,以城促產人口要素基礎差,城鎮持續快速發展面臨瓶頸制約。
       (三)產業支撐能力不產業方面,受經濟發展模式變化、生態環境約束和產業轉型升級影響,傳統產業總體步入下行通道,而我市的黃金、鋁、煤等資源型產業占比重較大,轉型升級任務還比較繁重;戰略新興產業處于戰略機遇期,還沒有充分發揮出集聚成勢的合力,支撐新型城鎮化發展的經濟壓力較大。就業方面,規模較大的企業多集中在產業集聚區,縣域及城鎮現有市場發展規模小、層次低,很多進城人員就業只能集中在服務業,收入相對較少,而在城市的生活成本相對比農村要高,導致很多已經成為新生代市民的農民不得不回到農村,從而遲滯了我市市區規模擴大的進程。
       (四)城市管理創新不夠。“政府引導、社會參與、多元投入”的城市建設投融資運營機制沒有完全建立,社會、企業參與建設的積極性不高。基礎設施建設方面歷史欠賬比較多,公共服務設施改善滯后于城市規模體量的擴張和群眾日益增長的物質文化需求,上學、就醫、出行等“城市病”還不同程度的存在。城市名片缺乏具體項目和載體的支撐,城市的建設上沒有體現城市風貌和文化特色,不能給游客留下深刻的城市記憶。
          三、意見和建議
          城鎮化是新時代推動經濟社會高質量發展的強大引擎。“十四五”規劃提出“推進以人為核心的新型城鎮化”,省委工作會議和市八次黨代會明確要求“實施以人為核心的新型城鎮化戰略”,結合我市“建強省際區域中心城市”的目標定位,就是要立足群眾需求,以需建城,以業興城,以質立城,以文塑城,眾志成城,破解城鄉二元矛盾,顯著提升城鎮化質量,確保群眾“進得來、留得住、過得好”,提升城鎮就業居住的歸屬感和幸福感。
       (一)以需建城,構建功能完善的城鎮化空間格局。按照統籌規劃、合理布局、完善功能、以大帶小的原則,進一步優化城鄉空間發展格局。規劃先行。著眼構建覆蓋城鄉的新型城鎮化體系,按照未來新型城鎮化發展的總體走向和現實需要,突出頂層設計,著眼推動可持續發展,科學制定和完善新型城鎮化總體發展規劃,明晰三門峽市區、縣城、小城鎮建設定位和發展目標,引領新型城鎮化高品位、高層次發展。參照中心城市發展規劃,及時修編縣城總體發展規劃;加快制定完善小城鎮建設規劃;制定完善與城鎮建設相配套的產業發展、社會事業發展等專項規劃。建設跟進。加快推動中心城市和縣城為中心、小城鎮為支撐、新型農村社區為基點的城鄉一體化建設步伐。發揮中心城區的輻射帶動作用。加大高鐵南片區的建設力度,優化商務中心區的入住環境,打通湖濱區和陜州區的銜接區域,破解三門峽中心城區地域狹小、發展空間有限的瓶頸;按照高鐵南片區的發展總體規劃和區域功能定位,加大資金投入,提高建設標準,加快發展高端服務業、生態居住區、特色功能區建設,把高鐵南片區打造成中心城市建設的“名片”,發揮其在城市建設中的示范引導作用。提高縣城和小城鎮的承接承載能力。借鑒現有的萬人社區經驗,在城郊村、鄉鎮政府所在地、產業園區、旅游景點等公共服務設施較好的地方進行科學規劃,充分吸納農村人口向這些地方轉移,以人口集聚推動產業集聚;改變小城鎮的行政職能,突出服務功能的完善,提高服務當地農民、帶動鄉村發展的能力。配套優化。住房方面,大力發展中小套型、中低價位的普通商品住房,加大公共租賃房、廉租房、經濟適用房等保障性住房建設,注重集中連片綜合開發,改善入城農民的居住條件。配套服務方面,建議按照城區發展拓展和人口居住實際,優先考慮布建學校、幼兒園、醫院、便民市場、商業街區和城市社區活動中心,滿足日益增加的教育、醫療、生活和文化需求;利用騰退的土地布點建設一批智能停車場和公廁,切實解決出行難、停車難、如廁難等問題;加大鄉鎮基礎設施建設、公共衛生設施、公共服務體系等方面補短板的力度,實現基本公共服務的均等化,讓城鄉居民共享新型城鎮化建設成果,實現就近就地城鎮化。
       (二)以業興城,探索產城融合的高質量發展路徑。產業發展是新型城鎮化的重要支撐,推進新型城鎮化建設必須加快我市經濟轉型升級,提升產業發展水平,增加群眾就業機會,增強新型城鎮化可持續發展的核心競爭力。集聚工業產業優勢。加快黃金、鋁、煤等傳統產業的延鏈補鏈,在產業集聚區周邊完善學校、醫院、超市、公園、文化娛樂場所和供氣、供暖等公共服務設施,為企業職工提供全方位的生活保障;依托我市勞動力資源和區位優勢,重點發展醫藥、裝備制造、物流等特色園區,優化園區企業布局,提高企業自主創新能力,增強產品競爭力,吸引進城務工人員聚集;加快發展新能源、電子設備、高端制造、銅箔等戰略性新興產業,創新適應新興產業發展的模式,吸引高新技術人才落戶,造就戰略性新興產業發展的良好局面。凸顯服務業規模效應。生產性服務業方面,大力發展金融、物流、信息、研發、工業設計、商務、節能環保服務等面向生產的服務業,規范發展法律咨詢、會計審計、工程咨詢、認證認可、信用評估、廣告會展等商務服務業,促進服務業與現代制造業有機融合。生活性服務業方面,做好全市商業網點規劃,兼顧商業規模和商圈分布,構建布局合理、功能完善、層次分明、體系完整的市場格局;針對我市傳統服務業發展“小、散、弱”的實際,積極引進外地大型企業或集團,支持本地有實力的企業做大做強,提升住宿、餐飲、倉儲等傳統服務業發展水平;大力發展物業服務、社區服務、家政服務和社會化養老等服務產業,提升城鎮綜合服務能力,增強區域性中心城市的綜合競爭力。構建農業現代體系。針對我市農產品資源豐富的特點,把發展農產品加工業作為我市農村產業發展的重點,支持鄉鎮和農村通過引進項目、動員在外務工人員投資、集體自建等形式興辦農產品加工企業,拉長農村產業鏈條,增加農業生產附加值;聚焦農業產業園、田園綜合體、數字農業建設等,充分發揮產業優勢,因地制宜發展食用菌、花卉、林果、中草藥等種植業,發展肉牛、生豬、禽類等養殖業,突出集團發展、規模化生產、科技扶持,努力打造知名品牌;建立完善經濟合作組織,開展市場營銷、信息服務、技術培訓、農產品加工儲藏和農資采購經營等業務,組團從事交通運輸、建材加工、建筑等行業,促進農民就業增收。
       (三)以質立城,加快智慧包容的現代化建設步伐。城市品質,是一座城市品位和發展質量的綜合體現,是城市內部各要素集成發展的綜合反映。全面提升城市功能與品質,將智慧城市、無廢城市、海綿城市等發展理念貫穿到城市規劃和發展中,不斷提高城市綜合承載能力,就是回應人民群眾對美好生活的向往。建設智慧之市。將“一網統管”從聚焦城市運行數據匯總向公共服務、公共管理、公共安全三大領域拓展和延伸,搭建起智慧政府建設的總體框架。建設政府協調網絡、部門職能聯動網絡和社會資源支撐網絡,統籌推進城市規劃、國土利用、城市管網、園林綠化、環境保護等的數字化和精準化,在能源、交通、環境、通信、防災、給排水和公共安全等方面有效提升城市運行管理的智能化和精細化水平。擴容“一網統管”主題數據庫,在創業就業、社會保障、醫療衛生、文化教育、交通出行、社區服務等關乎人民群眾切身利益的重要領域提供廣覆蓋、多層次、差異化、高質量的公共服務,促進城鄉基本公共服務的普惠化和均等化。打磨韌性之城。以高鐵南片區建設和舊城改造為契機,全面提升地下空間綜合利用、地下綜合管廊、城區供水供暖供氣、污水垃圾處理和人防等市政基礎設施質量。推進城市基層社會治理,做好洪災、疫情、地震等災害監測預報、應急救助演練等方面工作,增強城市抗風險能力、應急處置能力和自愈能力。加強城鎮社區建設,對城區內功能偏離需求、利用效率低下、環境品質不高的存量片區進行更新改造,加快補齊社區各類設施短板,有序推進棚戶區、城中村、舊住宅小區和舊商業中心(街區)的改造,健全社區管理服務機制,提高居住小區物業服務質量和標準化水平,使城鎮功能更貼近人民生活需要。塑造生態之鄉。以生態優先為引領,著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展,把提高能源資源利用效率作為改造提升傳統產業的著力點,推動戰略性新興產業、先進制造業健康發展,增強產業可持續發展能力。要按照建設緊湊型城市的思路,調整城市空間結構,建設高品質綠色建筑,增設街景小品、公園綠地等城市景觀,完善城市生態綠地和廊道系統,提升黃河公園、天鵝湖國家濕地公園等建設水平,營造城市綠色屏障。積極倡導低碳居家、低碳消費、低碳出行等綠色生活方式,構建城市綠色消費體系,推動形成綠色低碳的城市建設運營模式,努力打造好山好水好風光的園林城市。
       (四)以文塑城,創造安逸舒心的高品質生活氛圍。文化是城鎮化的靈魂,是造就城鎮經濟良好吸引力與輻射力,支撐城鎮健康發展、持續生存的關鍵驅動力。傳承文化內涵。對現有的仰韶文化、老子文化、虢國文化、地坑院民俗文化等歷史資源的內涵和價值進行深入的發掘和探索,追憶傳統文化。將黃河、天鵝、溫泉、山水等生態資源與城鎮發展定位和發展布局相融合,挖掘休閑文化。將鄉間特色文明、鄉土民間記憶與現有的生產生活方式結合,保留有歷史文化特色、自然風貌的特色鄉村,延續鄉土文化。豐富文化業態。結合當前的舊城居品格,打造特色文化街區、小鎮,體現出我市獨有的文化風格和獨特魅力,為特色文化旅游奠定基礎。結合我市溫泉、蘋果、黃金等資源,投資建設設施完備、內容豐富、服務周到的特色小鎮。改造和建設高鐵南片區,提煉能夠雅俗共賞的天鵝、仰韶文化、虢國文化等有代表性的地域文化元素符號,融入到城鎮建筑風貌和民居品格中。按照“產業特而強、功能聚而合、形態小而美、機制新而活”的理念,以差異化、社群化、精品化策略吸引城市精英和高凈值人群,打造集運動、休閑、旅游、度假于一體的“休閑生活目的地”,實現旅游業的轉型升級和提質增效。創新公共服務。加大城鎮博物館、群藝館、文化館、圖書館等公共文化服務基礎設施的建設力度,逐步實現公益性公共文化服務設施免費對外開放,推動公共文化在城鄉間均衡有序發展。重視小城鎮和新型農村社區廣播、電視、網絡和農家書屋、文化大院等文化設施建設,鼓勵推進非營利性的文化機構、藝術團體和私人機構參與和提供公共文化服務,滿足群眾多元化的文化服務需求,真正把城鎮建設成為文化底蘊厚重、時代特色鮮明的人文生活空間。
       (五)眾志成城,健全多元投資機制堅持把健全多元投資機制作為新型城鎮化建設的重要保障。在城鎮化進程中,需要投入大量資金對基礎設施、公用事業和公共服務形成有效供給。注重借助市場機制和市場運作的投資形式,結合國家層面的“兩新一重”(新型基礎設施建設、新型城鎮化建設,交通、水利等重大工程建設)等投資引導機制,不斷提高城鎮化建設效率。通過“租賃-建設-經營”“購買-建設-經營”“建設-經營-轉讓”和“建設-擁有-經營”等形式,引導社會資本加大對城市基礎設施建設的投資。通過PPP模式以及使用者付費和政府補貼結合的方式引導社會資本加大對城市公共事業的投資。推行地方政府專項債券,有序發展市政債券市場,將融資平臺的項目需求限定在有比較明顯經濟效益的基礎設施建設和公用事業上。充分發揮預算內投資“四兩撥千斤”的導向作用,引導地方和民間投資積極參與,加強產業集聚區與周邊區域公共服務和基礎設施的對接。

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